食品安全管理权的经济学思考
——一个“反公地悲剧”的典型案例
自2002年8月1日起，我国就开始实施食品市场准入制度。然而由于监管不力和制度缺陷等原因，中国食品安全问题屡亮红灯。统计显示，国家质检总局2003年在全国范围内抽查的2000多件食品，平均抽样合格率为82.1％，其中小型企业的合格率仅为76.2％。而最近一段时间，全国还发生了毒韭菜、毒粉丝、毒木耳、“黑心”泡菜、劣质奶粉事件等一系列食品安全事件。5月11日，广州又发生了一起假酒中毒事件，到目前为止，已经导致40多人中毒、11人死亡。面对这些有案可查的一系列食品安全事件，消费者不禁要问：我们的食品安全监管怎样了？吃什么才放心?
目前，中国涉及食品安全监管职责的有工商、质监、卫生、农业、药监、商务、海关、进出口检疫检验等将近１０个部门，多头执法使很大一部分力量在相互依赖、推诿中消耗掉，从而造成了食品安全的缺位。这种现象恰好具备了美国密执根大学黑勒(Michael Heller)教授所提出的“反公地悲剧”(The tragedy of the Anti—commons)的特性。
“反公地悲剧”的概念由“公地悲剧”引伸而来。经济学的“公地悲剧”理论来源于1968年英国教授哈丁（Garrett Hardin）的《公地的悲剧》一文：“公地”制度是英国当时的一种土地制度——封建主在自己的领地中划出一片尚未耕种的土地作为牧场，无偿提供给当地的牧民。然而，由于是无偿放牧，每一个牧民都想尽可能增加自己的牛羊数量，随着牛羊数量无节制地增加，牧场最终因过度放牧而成了不毛之地。“公地悲剧”的产生是由“公地”的产权特性所决定的。“公地”作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，而且没有人有权阻止其他人使用。结果是资源的过度使用和枯竭。这种“公地悲剧”的案例还很多：如过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源、污染严重的河流和空气以及国有企业的管理制度等。
黑勒教授提出的“反公地”正好有相反的产权特性。“反公地”作为一项资源或财产也有许多拥有者，但他们中的每一个都有权阻止其他人使用资源，而没有人拥有有效的使用权，从而使资源得不到有效利用。新加坡南洋理工大学陈抗教授用一个很形象的例子来描述“反公地”的产权特性:就像在一间房子的大门上安装需要十几把钥匙同时使用才能开启的锁，这十几把钥匙又分别归十几个不同的人保管，而这些人又往往无法在同一时间到齐，显而易见，打开房门的机会非常小，房子的使用率非常低。
显然,无论是“公地悲剧” 还是“反公地悲剧”,并非只有自然资源和财产才能成为“公地”或“反公地”，只要符合“公地”或“反公地”的产权特性,在任何领域都有可能存在“公地悲剧” 或“反公地悲剧”。在公共管理领域，“反公地”作为某一项公共权力，比如食品安全管理权有许多拥有者：工商、质监、卫生、农业、药监、商务、海关、进出口检疫检验等部门在食品的原料、加工、生产、流通、进出口、消费等环节和产品质量、卫生标准等方面都对应有一定的食品安全监管职责，而任何一个部门都没有完整的食品安全管理权，一旦某一部门的缺位，都会造成食品安全监管的失败。前一段时间有人撰文说“八大部委难管好一头猪”，说明多头管理是食品安全监管问题的一道难题。难在何处?以生猪及猪肉的监管为例：第一个环节是兽药的生产，由农业部、质检总局负责；第二个环节是养殖业，由农业部负责；第三个环节是饲料生产和饲料添加剂由农业部、工商总局、质检总局负责；第四个环节分是生猪的防疫、检疫工作由农业部负责，并收取费用；第五个环节是生猪收购、销售，由商务部和工商总局负责；第六个环节是质量卫生监督，由国家质检总局和卫生部负责。猪肉进入流通领域后，需要同时接受工商部门、行业主管部门、卫生部门、质检部门、环保部门的监管。猪肉极其制品的出口还要受到海关、进出口检疫检验两个部门的监管。由此可见,生猪、猪肉质量安全管理权的特征为:第一, 管理权归多部门共有,即在不同环节、不同领域、不同场所归不同部门管辖;第二,管理权的非完整拥有,即每个部门只能在自己的范围内行使权利;第三,不同管理部门之间的权利行使方式和收益不一致,有的具有监管权而无处罚权,有的既有监管权又有处罚收费权等;第四,只要有一个部门的管理权不到位,则可能导致整个生猪极其肉品管理的失败。
如何解决食品安全监管问题这种“反公地悲剧”呢?从上述分析可以看出，“反公地”的产权不是虚置、不明晰的产权，而是支离破碎的产权。“公地悲剧”可以靠明确产权来解决，而“反公地悲剧”则需要以整合产权来化解。食品安全管理就需要各级政府设置集中式的专门管理机构，来化解多部门职责交叉又责任不明的问题。
去年3月，国务院宣布在原国家药品监督管理局基础上组建食品药品监督管理局。国务院的意图很明显，在政出多门，多头管理又出现职能交叉模糊的情况下，希望药监局起到协调作用。但是，新成立的食品药品监管局是一个副部级单位，一个副部级单位怎么协调几个部级单位？而且在地方，食品药品监督管理局又是一个垂直管理部门，没有地方政府的干预和协调，很难牵头做好食品安全管理工作。
笔者认为，食品安全问题是一项涉及多部门、多环节、多层面的系统工程，具有普遍性、长期性、复杂性和影响巨大等特点，特别是在中国的广大农村市场，更是劣质食品的目标，必须充分地认识到这项工作的艰巨性、复杂性和长期性。因此，笔者建议从四个层面综合解决食品安全问题。
第一是组织层面。目前，围绕着食品安全工作，各级政府及其部门都已经成立了不少的“领导小组”，如:食品放心工程领导小组、食品专项整治领导小组、三绿工程领导小组、无公害农产品领导小组、菜篮子工程领导小组、生猪定点屠宰领导小组、豆制品整顿领导小组等等。这些“领导小组”都以某一部门为主，负责食品安全的某一领域、某一方面的工作，其结果仍避免不了”反公地悲剧”的结局。因此，笔者建议，为了有效地解决食品安全问题，在各级政府下面成立一个食品安全委员会，相关部委成为该委员会下属执行机构，食品委员会下设常设的食品安全管理办公室，该办公室直属各级政府领导，专门协调辖区内食品安全管理工作。由地方政府统筹协调相关部门，统一部署工作任务，统一安排人力资源，统一行动计划。
第二是建立健全监管手段。如食品质量标准体系、食品安全检测体系、市场准入制度、食品生产加工和经销企业信用体系等等。
第三是管理制度层面。再好的机构设置，没有用制度约束的运作机制,也难以发挥其协调一致的作用。运作机制主要包括:相关部门分工责任制及责任追究制、督察检查制、食品安全预警机制、突发性食品安全事件应急机制、社会信息公开披露制、信息内部传递和重大问题报告制等等。
第四是法律法规层面。当前，食品安全问题多发的原因很多，从深层次看，主要还是中国在转型时期，市场体系不完善、信用体系不健全以及缺乏有效的法律法规约束等造成的。近两年，一些人大代表提议国家应尽快出台《食品安全管理法》，广州等地制定了食品安全管理方面的地方性法规等。从法律法规层面上确保食品安全管理才是一项治本之策。
总之，通过组织机构、监管手段、运作机制和法律法规四个层面的建设，整合食品安全管理权，理顺相关部门的职责范围，构建起较为完善的食品安全长效管理机制，方能构筑起一道完整的食品安全防范体系，才能让消费者“吃的放心”。
李 标 二○○四年六月二十二日
( 2005-3-12 ) |
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